岳阳市君山区：“12345”聚力汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革实践

岳阳市君山区国土总面积94．07万亩，现有耕地44．55万亩，占国土面积47．36％；水域25．3万亩，占国土面积26．89％。但因全境国土面积的68．02％位处国家级自然保护区、72．86％位处国家蓄滞洪区的客观情况，历年来耕地保护责任重、汛旱并防压力大。今年来，在市主管部门统筹推动下，君山区先行先试，率先开展构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革试点，取得初步成效。

一、围绕一个目标

紧扣耕地保护“三位一体”核心目标，实现耕地数量增加、质量提升、布局优化，系统提升汛旱并防能力：一是推进耕地数量增加。君山区“三调”期间增加耕地4．56万亩，目前已经连续四年实现耕地净流入。2024年新增耕地1000亩，耕地总面积达44．55万亩，超出底线目标0．53万亩。预计到2029年全区再新增耕地5000亩。二是推进耕地质量提升。通过高标准农田、全域土地综合整治、水利配套设施等项目建设，全面提升耕地质量。2024年改造高标标准农田1．91万亩。截至目前全区已实施高标改造36万亩。预计提前两年、即于2028年完成所有耕地高标建设。三是推进耕地布局优化。推进林草湿耕置换，耕地与水域、林地的空间适配度将提升28．6％，灌溉保证率超80％，汛期农田受灾面积同比减少43％，旱涝保收能力增强。土壤有机质含量显著提高，耕地亩产增幅达15％。

二、依托两大工程

（一）北部补水工程。主要分为两期：一期取水点在广兴洲，总投资3．56亿元，包括取水枢纽工程、水系连通工程、运河改造工程。二期取水点在柳林洲，总投资1．4亿元，主要建设内容为补水船1只，新修渠道3．58千米。主要通过骨干输配水工程与水源改扩建，旱期引入长江水有效解决农业供水、生活用水、生态补水问题，汛期经工程排水解决垸区内涝问题。项目区预计新增耕地2000亩。

（二）水利国债项目。覆盖君山垸、钱南垸、华洪运河三大灌区，总投资4．6亿元，新修主干渠道148．86千米，工程灌溉面积40．79万亩，改善灌溉面积4．53万亩。项目同步推进配套灌排设施完善和节水改造，实现“以水定地、以地配水”的水土协调格局。项目区内预计新增耕地3000亩。

三、做好三个结合

（一）与高标准农田项目相结合。

2024年实施1．91万亩高标准农田项目，配套智能灌溉系统，打造“旱能灌、涝能排”韧性农田。周边已配套修建农田基础设施及水利国债项目辐射区域建设高标数量2万亩以上。

（二）与省旅发大会项目相结合。

湖南省第四届省旅发大会有3个观摩项目、2个办会兴城项目、1个市容市貌项目在该区。通过农文旅项目需配套的耕地与其他林园地置换，保障了旅发大会项目落地和耕地稳定，助推产业发展。如将试点项目区内155亩园地开垦成耕地，旅发大会观摩项目占用的150亩耕地置换成园地，在保护耕地的同时保障项目落地。

（三）与环保问题整改结合。

2018年以来，共清退东洞庭自然保护区内欧美黑杨36830．8亩。利用林业、自然资源合并优势，结合林业专项规划，将欧美黑杨清退迹地中地势平坦、适宜垦殖的林地开垦为耕地。对符合林业专项规划、配合林业项目落地的林地参与林耕置换，实现稳耕稳林双赢目标。

四、构建四大机制

（一）规划统筹机制。将涉水利河湖划界和蓄滞洪区、涉林自然保护区和林地地块、涉农高标准农田等数据与自然资源部门“三区三线”数据有机融合，建立“一张图”数据库，统一纳入国土空间规划，确保各部门数据统一。同步建立数据动态更新、联动实时监管，确保规划不打架、监管全链条以及资源合理、高效、充分利用。

（二）部门协同机制。建立区级总体统筹，自然资源部门牵头，水利、农业农村、发改、财政、交通等部门参与的改革协调机制，推动规划、信息、项目、政策、资金等协同。建立部门联席会议制度，同步推进河湖、林、田长“三长合一”工作机制，推进“三长”工作职责融合与技术能力提升，推动区、镇、村三级田长联合抗旱保灌溉和防洪保生产，提升防汛抗旱能力和耕地综合效益。

（三）利益共享机制。以省、市级层面耕地跨区域有偿代保机制为依托，有效整合上级项目资金，区级统筹管理耕地保护收益，并建立区级耕地保护、林耕置换补偿机制，激发镇、村保护耕地的积极性，破解制约区域高质量发展的突出矛盾。如所有占用耕地的商业项目业主，必须缴纳不低于每亩2万元新增耕地费用，用于补偿给新增耕地的镇村。

（四）跨域合作机制。主动加强与实现耕地保护目标吃紧地区、耕地占补平衡指标匮乏地区的对接协调，建立合作协调机制，实现资源互补，各取所需。加强与岳阳监狱等合作，共同提升耕地管护能力和耕地整体效益。40万公斤新增粮食产能实现收入1200万元；2025年初与岳阳临港新区达成350亩耕地异地代保协议，代保费用700万元；将岳阳监狱4．18万亩耕地整体流转，打造规模化、数字化农业示范区。

五、达到五个效果

（一）守牢了底线。通过林耕置换、欧美黑杨清退迹地开垦等方式新增了耕地，有效弥补了项目占用等流出耕地空缺，连续四年实现耕地净增加。“三调”期间新增耕地4．56万亩，新增永久基本农田3．45万亩。当前耕地保有量、永久基本农田保有量分别为44．55万亩、38．21万亩，比底线目标分别多出5300亩、500亩。预计2025年新增耕地1500亩，改革期间将新增耕地5000亩，底线目标将守得更牢，保障了粮食安全。

（二）保障了安全。在改革推进过程中，农田水利工程、新增耕地项目、林地提质项目协同推进。要求新增耕地项目以灌溉能力为基础，项目实施过程中对配套水系沟渠进行节水型改造，充分保证干渠道设计流量与农田需水量相匹配，真正实现“以水定地，依地配水”，全面提升了旱涝保收能力。对河湖划界范围内的耕地、林地进行充分评估，根据防汛抗旱相关标准，全面优化林耕布局，科学利用河湖管理范围内、自然保护区内优质耕地和后备资源，确保河道行洪安全，满足防汛抗旱需求，有效提升汛旱并防和耕地保护能力。

（三）增加了效益。通过耕地目标有偿代保、耕地指标有偿出让等，耕地保护实现了经济效益。通过改革直接增加收入1900万元。通过土地规模化流转、建立市场化运营模式，带动了农田价值增长，农民收入增加。道道全合作项目使土地流转费用翻了3倍，试点项目区内新增粮食产能277万公斤、棉花产量5．1万公斤、油料62．1万公斤、其他农产品71．8万公斤，直接受益农民年纯收入增加989．69万元。结合改革推进规范国有经营田管理，共清收租金欠款5787．84万元。

（四）发展了产业。结合区“农文旅体”融合发展思路，改革推进耕地规模化、高标准农田示范片建设等吸引种养大户、龙头企业入驻，形成稻虾套养、稻油轮作、生态种养等特色产业链，钱粮湖龙虾小镇、广兴洲蔬菜小镇、柳林洲瓜果小镇活力激发。目前在谈农业头部企业投资项目10个。耕地置换推进一批文旅项目落地，麋鹿苑项目、鸟语林飞鸟集市项目都列入了省旅发大会现场观摩重点项目，必将带动君山文旅产业高速发展。

（五）涵养了生态。在改革中凸显生态文明底色，实施山水林田湖草沙系统治理，推动山水共治，林耕共荣。北部补水工程、水利国债项目实现渠道护坡128千米，增加生态补水2000万立方米／年。通过林草湿耕置换，调优了林草湿耕布局，打造野生麋鹿救助基地400亩，提质鸟类栖息地 600亩，推进了耕地保护与生态涵养良性循环机制构建。（岳阳市君山区林业局）