党的二十届三中全会《决定》对“盘活存量土地和低效用地”作出了系统战略部署；2025年中央经济工作会议进一步强调“高质量推进城市更新”、“激发民间投资活力”和“建设全国统一大市场”，为存量土地盘活利用提供了精准的政策指引。当前，面对城市发展从外延扩张向内涵提升的根本转变，如何从“增量扩张”转向“存量提质”已成中国式治理体系与治理能力现代化建设的重大命题。各地在盘活存量土地过程中，普遍面临空间布局散乱、资金周转紧张、政策标准不匹配、监管效能不足、民生保障薄弱等系统性挑战。为破解这一困局，亟需构建“规划创新、市场驱动、政策集成、监管提质、民生导向”全链条协同的存量土地盘活机制。

一、着力规划统筹，破解空间配置低效

存量土地再利用面临空间布局碎片化、规划刚性过强、功能供需错配等规划层面的系统性矛盾，应以国土空间规划为统领，强化顶层设计，引导空间精准适配与高效利用。

（一）建立规划与实施衔接联动机制。以国土空间总体规划为遵循，在地市级层面划定存量更新的重点片区与功能导向。衔接三条控制线管控要求，编制存量土地再开发专项规划与年度实施计划，明确低效用地认定标准与分类更新路径。在详细规划中，针对老旧厂区、老旧小区、城中村等不同类型存量空间，制定差异化更新实施导则，明确允许混合利用的功能比例、建筑控制指标及必须配建的公共服务设施规模，实现规划与实施有效衔接。

（二）推行土地用途兼容与混合利用。建立城市存量土地功能转换正负面清单制度，支持工业、商业、研发、居住等用途合理兼容与复合开发。鼓励通过工业上楼、建筑功能置换等方式提升存量空间利用效率。探索地上地下空间分层确权与综合利用机制，在符合安全与环保要求的前提下拓展利用维度。

（三）完善规划动态调整与数字治理。运用遥感监测、大数据等技术整合多源信息，构建省域存量土地资源“一张图”数据库，实现资源状况可视化、可分析。建立规划实施定期评估与动态优化机制，结合城市发展实际需要，在符合总体规划的前提下，适度简化功能与容量调整程序，提升规划的适应性与实施效能。

二、着力市场激活，破解资金动能不足

存量土地盘活面临资金需求大、回报周期长等核心经济约束，以及社会资本参与动力不足等现实环境约束，要积极创新市场化运作与金融支持模式，有效拓宽资本参与渠道，提升存量资源再开发的经济可行性。

（一）构建基金引导与专业投融资体系。构建政府引导、社会资本主导的存量盘活投融资体系，设立城市更新引导基金，重点支持土地前期整理与基础设施配套。鼓励按产业主题联合专业机构设立各类市场化的子基金，开展具体项目的股权投资与全程运营管理；对公益性较强的子项目，可通过财政贴息、风险补偿等方式予以适度支持。

（二）创新全周期金融支持与增信模式。针对项目前期融资难题，推动金融机构与地方政府合作，构建以规划条件批准文件、未来经营收益权为核心，辅以政府风险缓释支持的复合增信模式，设计长期限、低成本的前期开发贷款。同时，积极支持运营成熟、现金流稳定的存量资产开展不动产投资信托基金等试点，拓宽资本退出渠道。

（三）完善产权重组与弹性供地机制。针对产权复杂、低效闲置地块，构建以市场为主导、以效率为核心的多元化产权重组机制。推动司法裁决、协议置换、分割转让、作价入股、产权信托等多种路径的规范化与制度化，明确各类路径的适用条件、操作流程与权益保障。在此基础上全面推广先租后让、租让结合等弹性供地方式，降低优质产业初始用地成本。进一步完善建设用地二级市场的产权登记、交易规则与服务体系，为重组后的产权提供规范的流转平台，促进低效用地市场化退出与再配置。

三、着力政策协同，破解管理机制梗阻

存量土地管理面临低效用地退出机制缺失、零散资源改造路径不明、跨部门审批协同不畅等关键政策瓶颈。亟需在退出约束、转型激励、服务优化三个维度实施精准突破，构建覆盖识别、盘活、服务全周期的管理体系，切实提升土地要素配置效率与再开发效能。

（一）建立低效用地强制退出与再开发机制。针对批而未供、供而未用、用而低效的存量土地，设立从年度绩效普查、分级预警、限期整改到强制退出的全流程监管机制。以争创“五好”工业园区为抓手，建立由发改委牵头，自然资源部门主抓，联合税务、经信等部门，每年重点开展土地利用绩效评估，对连续两年未达到约定投资强度、亩均税收等指标的地块，启动预警并限期整改；整改期满仍不达标的，依法采取征收闲置费、协议收回或强制收回等方式处置。同时配套设立低效用地再开发奖励资金，对主动退出低效用地并引入符合产业导向项目的企业，给予土地出让金返还、容积率奖励或税收减免。

（二）推行小微园区标准化改造与主题运营。针对分散的旧厂房、仓库、闲置集体物业，鼓励由国有企业、专业运营商或村级集体牵头，整合周边零散地块，统一规划、连片改造，建设面向智能制造、文化创意、数字经济等领域的主题小微园区。同时实施租金补贴、税收阶梯优惠与公共服务打包组合政策，对入驻企业给予前期租金支持，并依据税收贡献实施动态激励机制。

（三）优化行政审批模式与信息化服务平台。围绕存量土地更新“高效办成一件事”主题，集成推进“放管服”改革，以省级政务服务平台为枢纽，打通与发改、住建、税务等部门的数据接口，推动存量更新项目信息一网归集、业务一网通办。全面推行一表申请、并联审查、限时办结等审批模式，设立线上审批绿色通道。依托平台数据共享与流程再造，实现从规划许可到产权登记的全链条数字化协同，将审批时限压缩三分之一以上，实质性降低制度性交易成本。

四、着力监管赋能，破解治理效能滞后

存量盘活涉及多个管理环节，传统监管模式存在信息孤岛、流程脱节等弊端。亟需以数据驱动与流程再造为核心，构建覆盖全生命周期、分级分类、智慧协同的中国式现代化监管体系。

（一）建立标准地承诺制与动态监测机制。在土地供应环节全面推行标准地与承诺制，将亩均税收、投资强度、节能环保等绩效指标纳入合同。在建设与运营阶段，运用无人机巡查、物联感知与数据比对等技术，对项目进度、投入产出及合同履行情况进行动态跟踪。对未达标项目建立分级预警与分类处置流程，实现从被动查处向主动发现、早期干预转变。

（二）构建多源数据预警与智能决策系统。依托省级平台汇聚的多源数据，打造土地利用效能智能评估与动态风险预警模型。通过设定关键指标阈值，系统可自动扫描并识别低效利用与闲置风险地块，向监管部门定向推送预警信息。同时，深化数据智能研判，精准分析区域产业与空间资源的匹配关系，为存量土地的精准投放、政策调整与规划优化提供前瞻性的数据支撑与决策依据。

（三）健全信用联动与分级分类监管体系。建立覆盖所有市场主体的存量更新领域信用档案，整合项目履约、依法纳税、安全生产、司法判决等全维度信息，实施动态信用评价。依据信用评级实施分级分类监管，对信用优良主体，在审批、检查、保证金等方面给予便利和激励；对信用缺失或存在严重失信行为的主体，依法采取重点监管、市场准入限制、政策优惠取消等联合惩戒措施，强化信用约束与行业自律。

五、着力民生共建，破解权益共享失衡

存量盘活的核心是实现以人为本的更新。“十五五”期间，可通过城中村改造、老旧小区改造、完整社区建设等城市更新赋能基层社区、激活社会资本、提升治理效能，积极构建包容、韧性、充满活力的新型城市社区，实现社会效益与空间效益的统一。

（一）实施公共空间与设施精准补短。基于社区诊断和民意调查，精准识别不同片区在公共服务与开敞空间方面的短缺类型与程度，建立与社区需求精准对接的差异化配建清单与标准的精准配建清单。通过城市微更新项目贡献公共空间，明确各类项目所提供的公共空间下限值；创新小型公共服务设施的投资、建设、运营一体化模式，引导社会力量参与，实现可持续运营。

（二）构建规则清晰的利益协同平台。建立由政府、市场、产权人、社区等各方参与的标准化协同流程，明确各方权责与议事规则。在此基础上，推广使用利益平衡测算等专业辅助工具，为协商谈判提供客观、清晰的数据支撑，提升共识达成的效率与科学性。通过完整社区、友邻社区等建设，在规划设计、文化娱乐等方面形成共建共治共享的社区治理共同体。

（三）打造服务伴随与智慧共治体系。在更新周期内，标配化设立城市更新市民服务专员或专业社工岗位，为受影响居民提供“一对一”的政策解读、资源链接与暖心支持。开发社区数字化服务平台，集成信息查询、意见反馈、需求征集与议事协商功能；将设施更新后的社区化、智慧化运营纳入监管共治体系，利用数字化工具促进社区交往与自我管理，实现物质空间与社会网络的同步升级。

（湖南工商大学公共管理与人文地理学院:罗湖平、李茜薇）

（本文系湖南省社科基金智库研究专项课题“如何真正盘活各类存量土地资源[22ZWA011]”阶段性成果。）